¿La Cédula de Operación Anual: un reporte o un impuesto?

Aún cuando hace tiempo que no se actualizan temas en este blog, hoy encontré un tiempo para desarrollar la idea de cómo un instrumento como la Cédula de Operación Anual (reporte de emisiones anual), se ha vuelto más un instrumento recaudatorio en el estado de Nuevo León que una base de cálculo del desempeño ambiental industrial de la entidad (sin descartar que lo mismo esté pasando en alguna otra de las entidades del país).

Bueno, y antes que nada, ¿Qué es la Cédula de Operación Anual (COA)? para los neófitos en éstas materias o para atender su simple curiosidad, le comento que la COA es un reporte oficial, que el Reglamento de la Ley general Para el Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RLGEEPA-RETC) lo establece, en su Artículo 3ro. como:

Cédula de Operación Anual: instrumento de reporte y recopilación de información de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos peligrosos, empleado para la actualización de la Base de datos del Registro;

Asímismo, el citado reglamento en su Artículo 10 establece la obligación de presentar la información sobre : "... sus emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos peligrosos, conforme a lo señalado en el artículo 19 y 20 del presente reglamento, así como de aquellas sustancias que determine la Secretaría como sujetas a reporte..." de todos aquéllos establecimientos  de competencia federal sujetos a reporte en términos de Ley; el Artículo 11 el período para hacerlo, el Artículo 12 el formato para hacerlo, etc.

¿De dónde nace este reporte (COA)? lo establece el artículo 109 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que a la letra dice:

ARTÍCULO 109 BIS. La Secretaría, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, deberán integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos de su competencia, así como de aquellas sustancias que determine la autoridad correspondiente. La información del registro se integrará con los datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes, reportes, licencias, permisos y concesiones que en materia ambiental se tramiten ante la Secretaría, o autoridad competente del Gobierno del Distrito Federal, de los Estados, y en su caso, de los Municipios.

Las personas físicas y morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios para la integración del registro. La información del registro se integrará con datos desagregados por sustancia y por fuente, anexando nombre y dirección de los establecimientos sujetos a registro.

La información registrada será pública y tendrá efectos declarativos. La Secretaría permitirá el acceso a dicha información en los términos de esta Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables y la difundirá de manera proactiva. 

Bueno, pues el asunto es que de acuerdo a lo que dicta la Ley, las entidades deben integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes (RETC) al aire, y el mismo se nutre con los reportes a los que los emisores (fuentes fijas) están obligados a reportar. 

Dicho lo anterior, el reglamento de la ley ambiental del estado establece lo siguiente:

Artículo 226.- Para actualizar la Base de datos del Registro, los establecimientos sujetos a reporte de competencia estatal, deberán presentar la información sobre sus emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos, conforme a lo señalado en los artículos 138, 168 y 197 del presente Reglamento, así como de aquellas sustancias que determine la Norma Oficial Mexicana o la Agencia, como sujetas a reporte, en la Norma Ambiental Estatal correspondiente. La información a que se refiere el párrafo anterior se proporcionará a través de la Cédula de Operación Anual, la cual contendrá la siguiente información: ...

Esto es, una obligación de presentar un reporte, en los términos que dicta la Ley federal y/o estatal. sin embargo, dentro de la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León (última reforma del 30 dic. de 2015) establece un pago de derechos por la validación de dicha cédula:

ARTICULO 276 Bis.- Por los servicios prestados por la Secretaría de Desarrollo Sustentable, se causarán los siguientes derechos:

V. En el rubro de Saneamiento Ambiental:

a)...

b)...

c) Validación de Cédula de Operación Anual..................................95 cuotas

La pregunta es, ¿en qué momento la Cédula de Operación Anual se convierte en un concepto sujeto de pago de derechos? Pues está visto que es obligatoria para aquellos establecimientos que presenten fuentes fijas, aguas residuales y residuos de manejo especial (competencia del estado) y al no presentarse, se establece una sanción administrativa dentro de los términos de la Ley. Pero, al presentarla es necesario y ¿obligatorio? un pago de derechos para su "validación", convirtiéndose entonces en un impuesto más a cubrir para aquellos operadores de fuentes fijas.

Basado entonces en este razonamiento sería interesante una investigación jurídica si el cobro por su validación es auténtico y no representa en una imposición económica disfrazada de regulación para el sector productivo.

¿Algún abogado que requiera de un tema de tesis en derecho administrativo? He aquí la idea.

De la productividad y el cumplimiento ambiental

Mucho hemos abordado aquí y en otros foros temas como el procedimiento de impacto ambiental en México, su efectividad en cuanto a la evaluación y al seguimiento, y en mi opinión lo poco útil que resulta el ejercicio una vez que otorgados permisos, muchas veces éstos carecen de seguimiento tanto del promovente como de la autoridad revisora.

El procedimiento en sí nace del concepto de impacto ambiental plasmado en la Ley General del Equilibrio ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA): un concepto de prevención, es decir, una evaluación previa al inicio de cualquier operación que se presuma tenga impactos ambientales; y van en un amplio rango: desde remoción vegetal de predios hasta operaciones nucleares o atómicas, con todas las operaciones que se les puedan ocurrir en ese espectro. 

Pues bien, en el reglamento de la LGEEPA en materia de impacto ambiental establece las actividades sujetas al procedimiento federal y sus excepciones (Artículo 5), así como sus exenciones y procedimientos para las mismas (artículos del 6 al 8); asimismo establece los rubros de competencia de los otros niveles de gobierno: estatal y municipal. 

El concepto de la evaluación de impacto ambiental en sí no es malo, considero que es oportuna y muy necesaria una evaluación de este tipo para el desarrollo de cualquier actividad que involucre el medio ambiente como proveedor de materia prima o receptor de bienes servidos, entendiendo estos últimos como las descargas de materia o energía al aire, suelo, agua, cielo o población en general.

La crítica se centra cuando la utilidad de éste concepto se desvirtúa, y esto se da por diversas situaciones: o bien no es bien entendido en su utilidad de autocontención de impactos y no son seguidas las recomendaciones, o no es bien evaluada la actividad y las medidas de prevención (mitigación y compensación) no son adecuadas y en la práctica requieren ser modificadas o mejoradas, o bien el documento queda en sólo eso y no se le da un seguimiento por parte del promovente, o del revisor, o de la misma autoridad. 

Y si a esto se le suma las adaptaciones que algunas autoridades estatales le hacen al concepto, de regulación meramente recaudatoria cuando una actividad ha sido iniciada o se encuentra operando,  se pierde entonces todo el espíritu del concepto de prevención, pues seguramente muchos de los impactos que se pudieron prevenir ya se han efectuado.

Adicionalmente a éstas observaciones se suman una serie de nuevos conceptos de evaluación (o valuación económica) que ya se han discutido en otras entradas en este espacio, que muchas veces no son aceptadas en las evaluaciones por desconocimiento del evaluador, en veces de la metodología de evaluación como en otras de lo que se está evaluando.

Y es precisamente esto último lo que me lleva al centro de discusión de esta entrada, pues a juicio del que hoy escribe la autoridad ejerce de evaluador y revisor, ejecutor de la evaluación de impacto ambiental, y supervisor del seguimiento; cuando debería de ser un especialista calificado quien debería ser responsable tanto del procedimiento de evaluación, como de las medidas propuestas, de su seguimiento y modificaciones necesarias para la efectividad desde el simple ejercicio de su profesión.

Haciendo unas analogías: en el ejercicio de la profesión médica, para la realización de una intervención quirúrgica (cualquiera) no hay una revisión exhaustiva del procedimiento y de las medidas a tomar para llevar a cabo exitosamente la operación: es responsabilidad del médico (calificado, hay que decirlo) llevarla a cabo conforme a los cánones y procedimientos marcados para la misma, y es responsabilidad del paciente una vez dado de alta de seguir con el tratamiento de la manera indicada para su mejoría. Si resultado de una práctica de éste tipo ocurre una situación que deba revisarse por una negligencia médica, entra una comisión reguladora que estudiará el caso y fincará responsabilidades (tanto para el médico como para el paciente, de ser el caso). Pero sólo en la calificación del médico y la revisión de situaciones adversas interviene el gobierno.

Mismo caso en otras profesiones como la ingeniería civil, donde el calculista calificado diseña la estructura a levantar y sólo en casos de eventualidades con la misma, interviene la autoridad para revisar y sancionar: si el calculista es responsable, o el constructor (director de obra), o el promovente de la obra de seguir o no con las especificaciones marcadas estrictamente en el proyecto.

Estas prácticas profesionales permiten una celeridad y eficacia para la ejecución de los respectivos procedimientos; o ¿tendría caso que un médico tuviera que establecer un documento de evaluación de la intervención o el tratamiento, las medidas a tomar y el probable escenario para el mismo, y esperar un período de revisión para que la autoridad competente autorice llevarlo a cabo, no sin antes pedir información adicional del mismo? Si fuera así tuviéramos más defunciones que operaciones, lo podría asegurar.

Es por esto que el caso de la regulación ambiental (el procedimiento de impacto ambiental como ejemplo) es un exceso de regulación, de resultados pobres: el evaluador ambiental somete un estudio, que tiene que ser revisado por la autoridad ambiental en un período de tiempo, que en el mejor de los casos se lleva 60 días hábiles, y si piden información adicional (o no le entienden o quieren ganar tiempo) un periodo de 30 días mas, con facultades para ampliar el plazo por otros 60 días hábiles. Un total de 3 a 7 meses en algunos casos. Ah, y con la facultad de poder negarlo si no les satisface el requisito, lo que lleva a recursos de revisión o bien reiniciar el trámite. Y lo anterior multiplíquelo por cualquier otra dependencia que requiera permisos relacionados: CNA, SEMAR (ley de vertimientos), etc.

¿Y el resultado? un resolutivo condicionado a un seguimiento que pocas veces es efectuado por el promovente o por la autoridad: ejemplos hay muchos en otras entradas de éste blog y en 15 años de ejercicio de éste servidor.

Creo que éste debería ser el camino a seguir para acabar con esta sobreregulación ambiental que cuesta tiempo y dinero a cualquier promovente de cualquier actividad, y que en general es poco efectivo: Las próximas reformas en materia ambiental deberían de contemplar la formación de comités mixtos (gobierno, escuelas, asociaciones civiles) de regulación y arbitraje de PROFESIONISTAS AMBIENTALES que dentro de su ejercicio evalúen las condiciones con las que una actividad debe darse para asegurar la mitigación de impactos ambientales, y que ése profesional  acreditado pudiera ejercer su profesión con responsabilidad, desde el momento de establecer las medidas en un documento rector (ej. el Manifiesto de impacto Ambiental), su seguimiento y modificación de condiciones en caso de requerirlas el proyecto en su ejecución, así como ser el garante del cumplimiento ambiental del promovente ante la autoridad.

Si bien es un cambio mayor, éste no deja de ser necesario, y que pudiera empezar por las entidades federativas. Un profesional acreditado por un ente colegiado mixto, que evalúe y avale un proyecto con sus medidas ambientales planteadas para el mismo, que firme por su seguimiento y efectividad en las diferentes etapas del proyecto, y que sea garante ante la autoridad del cumplimiento ambiental, daría un mejor resultado tanto en cuidado al medio ambiente, como a la productividad de éste país, que tanto le hace falta.